落實未成年人保護法 健全未成年人學校保護體系
2021年6月1日，教育部部長陳寶生簽署中華人民共和國教育部令第50號，公布《未成年人學校保護規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），自2021年9月1日起施行。教育部政策法規(guī)司負責人就《規(guī)定》有關(guān)問題回答了記者提問。
1. 問：請簡單介紹一下制定《規(guī)定》的背景和過程？
答：未成年人是祖國的未來。黨中央、國務院高度重視未成年人保護工作，就此作出一系列重大決策部署。2020年10月，習近平總書記簽署主席令，頒布新修訂的未成年人保護法，新法于今年6月1日起施行，其中專章對學校保護作出規(guī)定。保護未成年人是全社會的職責，也是學校的法定義務。近年來，教育部和地方教育行政部門不斷加強和改進中小學管理，出臺了一系列文件，近期又出臺了加強“五項管理”等有關(guān)文件，取得了明顯成效。但是，學校未成年人保護中仍然存在著對保護職責認識不全面、相關(guān)制度可操作性不強、保護體制機制不健全等問題，迫切需要系統(tǒng)整合現(xiàn)有制度、構(gòu)建未成年人學校保護的制度體系，把中央要求和上位法規(guī)定落細落實，提升學校未成年人保護工作效能。
2018年，教育部即著手研究建立學校未成年人保護制度，在新修訂的未成年人保護法發(fā)布后，加快推進起草工作，委托相關(guān)高校、研究機構(gòu)開展課題研究論證，先后赴上海、江蘇、四川等地開展深入調(diào)研，廣泛聽取基層教育部門、學校、教師和學生家長的意見，并征求了全國人大常委會法工委、最高人民檢察院、公安部、民政部等部門意見。在此基礎上形成了《規(guī)定》，于2021年6月1日正式發(fā)布。
2. 問：《規(guī)定》的適用范圍是什么？
答：《規(guī)定》的主要適用范圍是普通中小學校、中等職業(yè)學校。幼兒園、特殊教育學校有更多的保護、保育、照護要求，因此規(guī)定其要依據(jù)《規(guī)定》落實對學生權(quán)益的保護要求，并參照《規(guī)定》結(jié)合實際建立相應保護制度，有針對性地加強對未成年人的保護；但是對于幼兒園、特殊教育學校及其教職工侵害在園、在校未成年人合法權(quán)益的，應當適用《規(guī)定》第七章的問責方式從重予以處理。考慮到《規(guī)定》主要針對學校這一特定組織構(gòu)建全面保護體系，而培訓機構(gòu)、托育機構(gòu)等不具備學校的組織架構(gòu)，因此并未規(guī)定其適用《規(guī)定》，但有關(guān)機構(gòu)仍應當落實未成年人保護法的要求，可以參考《規(guī)定》建立健全內(nèi)部的管理制度。
3. 問：《規(guī)定》主要保護學生的哪些權(quán)益？
答：《規(guī)定》遵循全面保護的原則，依據(jù)憲法、民法典、未成年人保護法、教育法等法律，系統(tǒng)規(guī)定了學校應當保護的未成年人基本權(quán)利，即平等權(quán)、生命健康與自由、人格權(quán)、隱私權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、肖像權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)等權(quán)利，專設“一般保護”一章予以規(guī)定。其中也有很多新的提法和要求，比如，針對一些學校出于安全和便于管理的需要，限制學生課間活動和同學之間正常交往，不利于營造生動活潑的教育生態(tài)、保護學生活力和全面發(fā)展的情況，明確提出：學校不得設置侵犯學生人身自由的管理措施，不得對學生在課間及其他非教學時間的正常交流、游戲、出教室活動等言行自由設置不必要的約束。再比如，《規(guī)定》禁止學校、教師公開學生的考試成績和排名，出發(fā)點是保護學生隱私和自尊心，減少攀比、避免歧視，緩解應試壓力；但是同時規(guī)定學校應當采取措施，便利家長知道學生的成績等學業(yè)信息。此外，《規(guī)定》落實“破五唯”的要求，明確禁止學校宣傳升學情況，避免唯分數(shù)、唯升學率對學生和學校進行評價，以營造良好的教育生態(tài)和學校發(fā)展環(huán)境。
4. 問：《規(guī)定》就防治欺凌建立了哪些工作機制？
答：校園欺凌是近年來中央關(guān)心、社會關(guān)注、群眾關(guān)切的教育領(lǐng)域熱點難點問題。此前教育部等部門就防治校園欺凌印發(fā)了專門文件，新修訂的未成年人保護法也對此做了專門規(guī)定。《規(guī)定》將有關(guān)要求進一步具體化，進行了科學的制度設計，構(gòu)建了防治學生欺凌的規(guī)則體系。一是明確學生欺凌的概念。規(guī)定：學生之間，在年齡、身體或者人數(shù)等方面占優(yōu)勢的一方蓄意或者惡意對另一方實施相關(guān)行為，或者以其他方式欺壓、侮辱另一方，造成人身傷害、財產(chǎn)損失或者精神損害的，可以認定為構(gòu)成欺凌。這一概念強調(diào)了主體上的特定性、主觀上的故意性、后果上的傷害性，有助于把學生欺凌和校園暴力、學生間正常的嬉鬧等區(qū)別開來。二是明確學生欺凌的行為表現(xiàn)。《規(guī)定》歸納了侵犯身體、侮辱人格、侵犯財產(chǎn)、惡意排斥、網(wǎng)絡誹謗或傳播隱私等五類欺凌行為，為欺凌認定和處理提供具體指引。三是建立學生欺凌預防機制。規(guī)定了學生欺凌教育制度和調(diào)查評估制度，要求學校教育引導學生建立平等、友善、互助的同學關(guān)系，開展防治欺凌專題教育；要求學校定期針對全體學生開展防治欺凌專項調(diào)查，對學校是否存在欺凌等情形進行評估。四是建立學生欺凌關(guān)注、干預和制止機制。要求教職工應當關(guān)注可能處于弱勢或者特殊地位的學生，發(fā)現(xiàn)學生存在被孤立、排擠等情形的，應當及時干預；發(fā)現(xiàn)學生有明顯的情緒反常、身體損傷等情形的，應當及時溝通了解情況，可能存在被欺凌情形的，應當及時向?qū)W校報告；發(fā)現(xiàn)學生實施對他人的欺凌行為的，應當及時制止。五是建立學生欺凌認定和處置機制。要求學校成立學生欺凌治理組織。規(guī)定學校接到學生欺凌報告后應當立即開展調(diào)查，認為可能構(gòu)成欺凌的應當及時提交學生欺凌治理組織認定和處置，對存在欺凌行為的學生應當進行教育懲戒或者給予紀律處分，必要的還可以由法治副校長對學生及其家長進行訓導、教育；對被欺凌的學生，應當進行關(guān)愛和幫扶。《規(guī)定》還明確了不同學校學生之間發(fā)生學生欺凌事件后的處置機制。
5. 問：《規(guī)定》對防治性侵害、性騷擾作了哪些規(guī)定？
答：教職工當中存在極個別害群之馬對學生實施性騷擾、性侵害等行為，嚴重侵害學生權(quán)益，性質(zhì)惡劣、影響極壞，嚴重違背法律和師德紅線，嚴重沖擊社會道德底線。針對這一問題，《規(guī)定》將防治性侵害、性騷擾納入專項保護，要求學校建立健全教職工與學生交往行為準則、學生宿舍安全管理規(guī)定、視頻監(jiān)控管理規(guī)定等制度，建立預防、報告、處置性侵害工作機制。同時，明確規(guī)定學校應當采取必要措施預防并制止教職工以及其他進入校園的人員實施六類行為：（一）與學生發(fā)生戀愛關(guān)系、性關(guān)系；（二）撫摸、故意觸碰學生身體特定部位等猥褻行為；（三）向?qū)W生作出具有調(diào)戲、挑逗或者具有性暗示的言行；（四）向?qū)W生展示傳播包含色情、淫穢內(nèi)容的信息、書刊、影片、音像、圖片或者其他淫穢物品；（五）持有淫穢、色情視聽、圖文資料；（六）其他構(gòu)成性騷擾、性侵害的違法犯罪行為。
6. 問：規(guī)定有很多制度創(chuàng)新，學校在貫徹實施時應該如何把握？
答：《規(guī)定》對標對表中央關(guān)于未成年人保護的決策部署和未成年人保護法的規(guī)定，結(jié)合相關(guān)規(guī)章制度，統(tǒng)籌謀劃、積極創(chuàng)新，系統(tǒng)構(gòu)建了未成年人學校保護的制度體系。貫徹落實《規(guī)定》要求，學校應當做好以下四個方面工作：一是全面履行未成年人保護職責各項要求，切實保護未成年人合法權(quán)利；二是做好學生合法權(quán)益損害重大問題的專項保護，建立學生欺凌防控和預防性侵害、性騷擾等專項制度，建立對學生欺凌、性侵害、性騷擾行為的零容忍處理機制和受傷害學生的關(guān)愛、幫扶機制；三是健全學校管理制度，制定規(guī)范教職工、學生行為的校規(guī)校紀，按照要求做好相關(guān)管理工作；四是完善學校未成年人保護工作機制，按照要求建立未成年人保護專職機構(gòu)，指定一名校領(lǐng)導直接負責學生保護工作，并明確具體的工作機構(gòu)及相關(guān)工作要求，通過專職機構(gòu)推動未成年人保護各項工作機制、管理要求等落實落地。
7. 問：《規(guī)定》和教育部正在推進的“五項管理”怎么銜接？
答：近年來，教育部和地方教育行政部門不斷加強和改進中小學管理，出臺了一系列文件，近期又出臺了“五項管理”的文件，取得了明顯成效。《規(guī)定》與“五項管理”的要求逐項進行了銜接，將政策要求轉(zhuǎn)化規(guī)章的制度規(guī)范。一是作業(yè)管理。學校應當加強作業(yè)管理，不得超出規(guī)定增加作業(yè)量，加重學生學習負擔。二是睡眠管理。《規(guī)定》將睡眠管理的內(nèi)容納入休息權(quán)保護中，要求學校規(guī)定科學合理安排學生在校作息時間，不得統(tǒng)一要求學生在規(guī)定的上課時間前到校參加課程教學活動，并對集體補課作出相關(guān)的禁止性要求。三是手機管理。規(guī)定學校對手機管理的權(quán)限，明確規(guī)定除教學需要外，禁止手機等智能終端產(chǎn)品進課堂。四是讀物管理。明確學校加強讀物和校園文化環(huán)境管理的職責，禁止有毒有害讀物、圖片、視聽作品等進入校園。五是體質(zhì)管理。明確學校學生體質(zhì)監(jiān)測制度及學校體育運動場地適當開放要求。在這五項管理之外，《規(guī)定》還明確學校要建立藥品管理、網(wǎng)絡管理等管理制度，構(gòu)建了完善的保護未成年學生的制度體系。
8. 問：《規(guī)定》對教職工行為提出了哪些禁止性要求？
答：教師承擔著教書育人的重要使命和塑造靈魂、塑造生命、塑造新人的神圣職責。教職工的一言一行會對學生產(chǎn)生直接的、重要的影響。教職工利用職務便利謀取利益，不僅侵害學生權(quán)益，而且嚴重損害教師形象，甚至構(gòu)成違法犯罪。為規(guī)范教師行為，保護學生權(quán)益，《規(guī)定》對教職工行為提出了六項禁止性要求：（一）利用管理學生的職務便利或者招生考試、評獎評優(yōu)、推薦評價等機會，以任何形式向?qū)W生及其家長索取、收受財物或者接受宴請、其他利益；（二）以牟取利益為目的，向?qū)W生推銷或者要求、指定學生購買特定輔導書、練習冊等教輔材料或者其他商品、服務；（三）組織、要求學生參加校外有償補課，或者與校外機構(gòu)、個人合作向?qū)W生提供其他有償服務；（四）誘導、組織或者要求學生及其家長登錄特定經(jīng)營性網(wǎng)站，參與視頻直播、網(wǎng)絡購物、網(wǎng)絡投票、刷票等活動；（五）非法提供、泄露學生信息或者利用所掌握的學生信息牟取利益；（六）其他利用管理學生的職權(quán)牟取不正當利益的行為。
9. 問：《規(guī)定》建立了哪些保護工作機制？
答：健全完善的工作機制是未成年人學校保護各項制度能夠有效實施的關(guān)鍵。《規(guī)定》構(gòu)建了八大工作機制。一是領(lǐng)導機制和組織機制。要求學校指定一名校領(lǐng)導直接負責學生保護工作，并明確具體的工作機構(gòu)和人員。規(guī)定有條件的學校可以設立學生保護專員，旨在打造一支專門隊伍、提高工作專業(yè)化水平。二是教育機制。規(guī)定學校要加強對學生的安全教育、心理健康教育、環(huán)境保護教育、健康教育、禁毒和預防艾滋病教育、青春期教育、性教育、法治教育等，提高學生自我保護意識和能力。三是專業(yè)合作機制。學校要積極引入校外專業(yè)力量，參與學生保護、專業(yè)輔導和矯治幫扶。要加強與有關(guān)部門的協(xié)作。四是民主參與機制。要求充分保障學生、家長的參與權(quán)。規(guī)定學校應當發(fā)揮學生會、少代會、共青團等學生組織的作用，指導、支持學生參與權(quán)益保護。五是家校溝通機制。家庭、家長是未成年人保護的重要主體，家校協(xié)作是做好未成年人保護工作的關(guān)鍵。《規(guī)定》要求學校建立與家長有效聯(lián)系機制，加強日常溝通，向家長及時告知學生身體及心理狀況。六是強制報告機制。落實未成年人保護法要求，規(guī)定學校和教職工發(fā)現(xiàn)學生遭受或疑似遭受家庭暴力、虐待、遺棄、長期無人照料、失蹤等不法侵害以及面臨不法侵害危險的，應當依照規(guī)定及時向公安、民政、教育等有關(guān)部門報告。七是首問負責機制。規(guī)定教職員工發(fā)現(xiàn)學生權(quán)益受到侵害，屬于本職工作范圍的，應當及時處理；不屬于本職工作范圍或者不能處理的事項，應當及時報告。八是幫扶救助機制。《規(guī)定》要求，學生因遭受遺棄、虐待向?qū)W校請求保護的，學校不得拒絕、推諉，需要采取救助措施的，應當先行救助；學校要關(guān)心愛護學生，為身體或者心理受到傷害的學生提供相應的心理輔導、幫扶教育。
10. 問：政府部門怎么支持和監(jiān)督學校未成年人保護工作？
答：未成年學校保護不僅是學校的職責，需要政府給予支持保障，也需要政府加強監(jiān)督指導。一是建立協(xié)同機制。教育部門及人民檢察院、人民法院、公安、司法、民政、應急管理等部門應當建立協(xié)同機制，共同加強指導與監(jiān)督。二是落實從業(yè)禁止。教育部門應當會同有關(guān)部門健全教職工從業(yè)禁止人員名單和查詢機制，指導、監(jiān)督學校健全準入和定期查詢制度。三是提供專業(yè)服務。教育部門可以通過政府購買服務的方式，組織社會組織、專業(yè)機構(gòu)及其他社會力量，為學校提專業(yè)服務。四是建立機構(gòu)隊伍。教育部門應當指定專門機構(gòu)或者人員承擔學生保護的監(jiān)督職責，有條件的可以設立學生保護專兼職監(jiān)察員負責未成年人保護工作。五是建立投訴渠道。教育部門建立投訴舉報途徑，受理對學校或者教職工違反本規(guī)定或者其他法律法規(guī)、侵害學生權(quán)利的投訴、舉報。六是發(fā)展社會組織。縣級教育部門應當會同民政部門，推動設立未成年學生保護社會組織，協(xié)助開展學生保護工作。七是加強考核評估。教育部門應當建立學生保護工作評估制度，定期對學校履行保護學生法定職責情況進行評估。八是強化督導問責。規(guī)定各級教育督導機構(gòu)應當將學校學生保護工作情況納入政府履行教育職責評價和學校督導評估的內(nèi)容。
11. 問：學校及其教職工沒有履行保護職責的，怎么問責？
答：《規(guī)定》明確了學校及教職工不履行責任的具體處理辦法，細化和完善法律責任，為下一步加強管理問責提供了更為明確的依據(jù)。一是明確學校侵權(quán)責任。學校行為直接侵害未成年人合法權(quán)益的，學校的主要負責人、直接責任人或者其他責任人員以及學校要承擔相應責任。二是明確學校管理責任。學校未按本規(guī)定建立學生權(quán)利保護機制，或者制定的校規(guī)違反法律法規(guī)和本規(guī)定的，要承擔相應責任。三是明確學校監(jiān)督責任。學校未履行對教職工的管理、監(jiān)督責任，致使發(fā)生教職工嚴重侵害學生身心健康的違法犯罪行為，或者有包庇、隱瞞不報，威脅、阻攔報案，妨礙調(diào)查、對學生打擊報復等行為的，承擔行政責任乃至法律責任。四是明確教職工侵權(quán)責任。教職工違反本規(guī)定的，要依照《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》《中小學教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》等規(guī)定予以處理。其中，明確有性騷擾、性侵害學生行為的，應當依法予以開除或者解聘；有教師資格的，由主管教育行政部門撤銷教師資格，納入從業(yè)禁止人員名單；涉嫌犯罪的，移送有關(guān)部門依法追究責任。五是明確教育部門失職責任。教育行政部門未履行對學校的指導、監(jiān)督職責，轄區(qū)內(nèi)學校出現(xiàn)嚴重侵害學生權(quán)益情形的，由上級教育行政部門、教育督導機構(gòu)責令改正、予以通報批評、誡勉談話，情節(jié)嚴重的依法追究主要負責人或者直接責任人的責任。
12. 問：推動《規(guī)定》貫徹落實，下一步有什么要求和舉措？
答：《規(guī)定》對學校管理提出了很多要求，涉及到學校治校辦學理念的更新、制度的重構(gòu)和能力的提升。下一步，教育部將指導各級教育部門和學校做好學習宣傳，準確理解《規(guī)定》精神、準確把握工作要求，確保在9月1日《規(guī)定》正式實施前，教育系統(tǒng)干部師生能夠普遍知曉和理解《規(guī)定》的精神和要求；要健全工作機制，加強與人民檢察院、人民法院、公安、司法、民政、應急管理等部門以及從事未成年人保護工作的群團組織的溝通協(xié)作，建立協(xié)同機制，形成工作合力。要完善教育內(nèi)部工作機制，明確專門機構(gòu)和人員負責未成年人保護工作；要加強支持保障，加大經(jīng)費、人員等方面的投入力度，為學校提供必要條件、解決實際困難；要推動基層試點，教育部將會同有關(guān)機構(gòu)，開展未成年人學校保護工作的試點，給予相應支持，組織開展培訓，促進地方、學校不斷提升未成年人學校保護工作的能力和水平。
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